IV. SYSTEM WDRAŻANIA „PROGRAMU ROZWOJU REGIONALNEGO WOJEWÓDZTWA ŚLĄSKIEGO NA LATA 2001-2002”

1. Instytucje zarządzające i monitorujące

Opracowanie systemu monitoringu i oceny wynika nie tylko z paradygmatu prakseologicznego, ale także z krajowych uregulowań ustawowych i z zasad działania funduszy strukturalnych Unii Europejskiej.

Jego zakres jest jednak zróżnicowany: począwszy od analizy szerokiego oddziaływania wdrażanych działań na warunki życia społeczno-gospodarczego regionu, a skończywszy na poszczególnych wskaźnikach produktu pozwalających na dokładną ocenę stopnia realizacji danej inwestycji.

Zgodnie z zapisami ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o zasadach wspierania rozwoju regionalnego, samorząd województwa odpowiada za programowanie rozwoju i realizację celów na poziomie regionalnym oraz za monitorowanie i nadzór nad całością działań prorozwojowych podejmowanych w województwie. Sejmik wojewódzki określa główne kierunki rozwoju poprzez uchwalenie dokumentu strategii rozwoju regionalnego i wynikających z niego programów wojewódzkich.

Do zadań zarządu województwa należy natomiast przygotowanie zarówno projektu strategii rozwoju regionalnego województwa jak również opracowanie projektów programów wojewódzkich oraz zarządzaniem ich wykonaniem.

Ze względu na spodziewany znaczny udział budżetu państwa w finansowaniu przedsięwzięć (poprzez zawarty kontrakt wojewódzki) odpowiedzialność za wdrożenie wojewódzkiego programu rozwoju regionalnego spoczywa częściowo także na stronie rządowej. Znajdzie to odzwierciedlenie w składzie instytucji odpowiedzialnych za przygotowanie, realizację i monitoring kontraktu wojewódzkiego.

Do instytucji zarządzających i monitorujących wdrażanie programu należą:

  • Komitet Sterujący, na czele którego stoi Marszałek Województwa Śląskiego, a jednym z jego członków jest Wojewoda Śląski lub jego przedstawiciel. Konsultuje on opracowaną przez Zarząd Województwa wstępną wersję „Programu Rozwoju Regionalnego Województwa Śląskiego na lata 2001-2002” oraz opiniuje działania strategiczne, w tym przede wszystkim działania zgłoszone do realizacji w programie. Ponadto wydaje opinie na temat zgodności realizowanego programu wojewódzkiego ze strategią rozwoju województwa oraz stopnia realizacji poszczególnych projektów w nim zawartych. Poprzez udział przedstawicieli samorządów powiatowych i gminnych z wyznaczonych w Strategii czterech obszarów polityki rozwoju oraz przedstawicieli samorządu gospodarczego i organizacji społecznych będzie on na poziomie regionalnym zinstytucjonalizowaną formą realizacji – stosowanej w Unii Europejskiej - zasady partnerstwa.

  • Zarząd Województwa, który nadzoruje proces realizacji projektów zawartych w programie wojewódzkim poprzez weryfikację informacji otrzymanych od podmiotów uprawnionych przygotowuje również informacje zbiorcze z wdrażania programu.

  • Komitet Monitorujący, któremu przewodniczy Wojewoda Śląski, a jego zastępcą jest Marszałek Województwa Śląskiego. Jego zadaniem jest nadzorowanie przebiegu wdrażania oraz ocena skuteczności i efektywności kontraktu wojewódzkiego i podejmowanych w jego ramach zadań. Poprzez wydawanie rekomendacji i ocen zapewnia spójność działań realizowanych w ramach kontraktu wojewódzkiego z działaniami podejmowanymi na terenie województwa przez właściwych ministrów. Do jego kompetencji należy również zatwierdzenie rocznego raportu na temat stanu realizacji kontraktu wojewódzkiego oraz rekomendowanie działań podmiotom uprawnionym mających na celu usunięcie przeszkód we wdrażaniu kontraktu. Zadaniem Komitetu Monitorującego jest także wydanie ocen i rekomendacji dotyczących podejmowania działań w zakresie promocji i upowszechniania informacji o kontrakcie wojewódzkim.
    W jego skład wejdą przedstawiciele: ministra odpowiedzialnego za rozwój regionalny, wojewody, zarządu województwa, samorządów powiatowych i gminnych oraz podmiotów uprawnionych, realizujących zadania w ramach kontraktu wojewódzkiego. 

  • Wojewoda, który nadzoruje transfer środków budżetowych przeznaczonych na wsparcie rozwoju regionalnego do beneficjantów oraz proces monitorowania i przebieg wydatkowania środków budżetowych na podstawie kontraktów wojewódzkich i umów międzynarodowych.

  • Beneficjenci, do których należą przede wszystkim: podmioty samorządowe (samorząd wojewódzki, powiaty, związki gmin, gminy), instytucje lokalne i regionalne realizujące określone programy wynikające z kontraktu wojewódzkiego. Ich zadaniem jest realizacja wyznaczonych działań (projektów) dla osiągnięcia założonych celów, stworzenie własnego systemu monitoringu jako elementu zarządzania programem czy projektem, w tym gromadzenie odpowiednich informacji i dokumentacji pozwalających na pełną kontrolę sposobu realizacji projektu.

  • Instytucje zarządzające i monitorujące zadania zawarte w Programie, a finansowane z udziałem środków Unii Europejskiej funkcjonują w oparciu o procedury programu Phare oraz wymogi zawarte w Memorandach Finansowych. Wspomniane procedury będą komplementarne i kompatybilne z systemem stworzonym dla pozostałych przedsięwzięć zawartych  Programie.

2. System monitoringu i oceny

Realizując wymóg opracowania systemu monitoringu i ewaluacji obejmującego działania zawarte w programie wojewódzkim należy stworzyć:

  • skuteczny system zbierania i selekcjonowania informacji,

  • system oceny i interpretacji zgromadzonych danych.

Proces obserwacji i oceny ilościowych i jakościowych zmian wybranych mierników będzie prowadzony przez beneficjentów, Zarząd Województwa, Wojewodę, Komitet Sterujący jak również przez Komitet Monitorujący.

W ramach tego procesu będą podejmowane takie działania jak:

  • systematyczne zbieranie danych liczbowych oraz informacji dotyczących realizacji poszczególnych zadań programu; wynikiem tych działań będzie materiał empiryczny stanowiący podstawę do analiz i ocen,

  • uporządkowanie, przetworzenie i analiza danych empirycznych; otrzymany materiał będzie służył przygotowaniu raportów,

  • przygotowanie raportów z realizacji zadań ujętych w programie (informacje zbiorcze Zarządu Województwa oraz raporty przygotowywane przez Wojewodę),

  • analiza porównawcza osiągniętych wyników z założeniami programu wojewódzkiego; określenie stopnia wykonania zapisów przyjętego programu oraz identyfikacja ewentualnych rozbieżności,

  • analiza przyczyn odchyleń oraz określenie działań korygujących polegających na modyfikacji dotychczasowych oraz ewentualne wprowadzenie nowych instrumentów wsparcia,

  • przeprowadzenie zaplanowanych działań korygujących.

Podjęcie przedstawionych działań stworzy możliwość oceny realizacji priorytetów zawartych w programie rozwoju województwa, a poprzez to zmian ilościowych i jakościowych zachodzących w regionie. Podstawą monitoringu jest opracowany zestaw mierników - o różnym stopniu szczegółowości - charakteryzujących zarówno konkretne projekty (wskaźniki produktu) jak i oddziaływanie na obszary województwa opisywane przez priorytety. Mierniki te będą miały zarówno charakter ilościowy jak i jakościowy.

Zestaw mierników charakteryzujących przyjęte priorytety programu wojewódzkiego przedstawia poniższa tabela:

PRIORYTETY „PROGRAMU ROZWOJU REGIONALNEGO WOJEWÓDZTWA ŚLĄSKIEGO NA LATA 2001-2002”

MIERNIKI

PRIORYTET A:

WZROST WYKSZTAŁCENIA MIESZKAŃCÓW  
ORAZ ROZWÓJ ICH  ZDOLNOŚCI ADAPTACYJNYCH DO ZMIAN SPOŁECZNYCH 
I GOSPODARCZYCH

  • % udział zasadniczych szkół zawodowych w szkolnictwie ponadgimnazjalnym ogółem

  • % udział średnich szkół technicznych zawodowych w szkolnictwie ponadgimnazjalnym ogółem

  • % udział liceów ogólnokształcących w szkolnictwie ponadgimnazjalnym ogółem

  • liczba uczniów uczących się w szkołach dla obcokrajowców

  • liczba szkół wyższych, studentów na 1 nauczyciela akademickiego, studentów i absolwentów na 1000 mieszkańców w wyróżnionych obszarach polityki rozwoju

  • liczba projektów realizowanych przez uczelnie województwa z udziałem partnerówzagranicznych

  • liczba uczniów i studentów objętych nauczaniem komputerowym

  • % udział osób z wyższym wykształceniem w ogólnej liczbie mieszkańców

  • % udział osób ze średnim wykształceniem w ogólnej liczbie mieszkańców

  • liczba osób kończących kursy doskonalenia zawodowego

  • % udział bezrobotnych absolwentów w liczbie bezrobotnych ogółem

  • % udział wydatków na kulturę w budżetach jednostek samorządu terytorialnego

  • liczba szkół artystycznych na poziomie średnim i wyższym w ilości szkół ogółem

PRIORYTET B:

UMACNIANIE SOLIDARNOŚCI I WIĘZI MIĘDZYLUDZKICH, POPRAWA STANU ZDROWIA ORAZ BEZPIECZEŃSTWA SOCJALNEGO 
I PUBLICZNEGO MIESZKAŃCÓW

 

  • zwiedzający muzea, wystawy muzealne na 1000 ludności

  • przedstawienia i koncerty na 1000 ludności

  • ilość stadionów, hal sportowych, członków klubów i organizacji sportowych

  • liczba obiektów noclegowych turystyki

  • udzielone noclegi w obiektach noclegowych

  • % udział udzielonych noclegów turystom zagranicznym w udzielonych noclegach ogółem

  • długość pieszych szlaków, tras rowerowych i konnych

  • liczba osób korzystających z pomocy społecznej ( krótko- i długotrwale)

  • liczba osób niepełnosprawnych,

  • liczba osób niepełnosprawnych korzystających z programu rehabilitacji i adaptacji osób niepełnosprawnych

  • liczba narkomanów

  • liczba uzależnionych od alkoholu

  • % udział gospodarstw domowych o b. niskich dochodach w liczbie gospodarstw domowych ogółem

  • liczba osób bezdomnych na 1000 mieszkańców

  • liczba osób korzystających z darmowych posiłków

  • liczba miejsc w domach opieki nad osobami starszymi i niepełnosprawnymi

  • liczba lekarzy na 10000 ludności

  • liczba łóżek w szpitalach ogólnych na 10000 ludności

  • liczba łóżek w szpitalach specjalistycznych na 10000 ludności

  • liczba przychodni na 10000 ludności

  • czas oczekiwania na bezpłatne badania i świadczenia specjalistyczne (wg rodzajów)

  • liczba łóżek w hospicjach na 10000 ludności

  • liczba łóżek w ośrodkach opieki długoterminowej na 10000 ludności

  • przeciętna długość życia

  • liczba zgonów niemowląt na 1000 urodzeń żywych

  • liczba zachorowań na nowotwory złośliwe, choroby wieńcowe itp. na 10000 ludności

  • liczba zachorowań na choroby zawodowe (w ciągu roku) w porównaniu do roku poprzedniego 

  • powierzchnia użytkowa mieszkań na 1000 ludności

  • liczba osób korzystających z ośrodków poradnictwa rodzinnego

  • liczba dzieci w rodzinach zastępczych do liczby dzieci w domach dziecka

PRIORYTET C:

ROZWIJANIE WSPÓŁPRACY MIĘDZYREGIONALNEJ 
W PASIE POLSKI POŁUDNIOWEJ I W SKALI MIĘDZYNARODOWEJ

  • liczba regionów partnerskich współpracujących z województwem

  • liczba wspólnych inicjatyw i przedsięwzięć, w tym w gminach przygranicznych

  • liczba przedsięwzięć realizowanych we współpracy z województwami pasa Polski południowej 

PRIORYTET D:

ROZBUDOWA ORAZ UNOWOCZEŚNIENIE SYSTEMU TRANSPORTOWEGO I KOMUNIKACYJNEGO

  • nakłady na remonty dróg na 100 km dróg

  • długość autostrad w km

  • % udział dróg o ulepszonej nawierzchni w długości dróg o twardej nawierzchni

  • długość dróg ekspresowych w km

  • liczba miast, z którymi jest utrzymywana regularna komunikacja lotnicza

  • liczba państw, z którymi jest utrzymywana regularna komunikacja lotnicza

  • liczba pasażerów w transporcie lotniczym w ciągu roku (odprawionych i przybyłych)

  • ilość ładunków w transporcie lotniczym w ciągu roku (odprawionych i przybyłych)

  • czynne trasy autobusowe w km na 100 km2

  • czynne trasy tramwajowe w km na 100 km2

  • miejsca w wozach na 1000 ludności miast obsługiwanych przez komunikację miejską

  • długość czynnej sieci cieplnej w km na 100 km2 powierzchni

PRIORYTET E:

WZROST INNOWACYJNOŚCI I KONKURENCYJNOŚCI GOSPODARKI,
W TYM MAŁYCH I ŚREDNICH PRZEDSIĘBIORSTW

 

  • pracujący w sektorze MŚP (w % ogółu zatrudnionych)

  • ilość MŚP na 10 000 mieszkańców

  • struktura podmiotów gospodarki narodowej zarejestrowanych w rejestrze REGON

  • liczba podmiotów gospodarki narodowej zarejestrowanych w rejestrze REGON na 10 000 ludności ( w tym osób fizycznych)

  • liczba inwestorów oraz wysokość kapitału zainwestowanego w regionie

  • nakłady na działalność badawczą i rozwojową w relacji do PKB

  • nakłady na działalność badawczą i rozwojową wg rodzajów jednostek

  • nakłady na działalność badawczą i rozwojową wg kategorii nakładów

  • jednostki i zatrudnieni w działalności badawczej i rozwojowej

  • struktura nakładów na działalność badawczo-rozwojową wg źródeł finansowania

  • nakłady na działalność innowacyjną w przemyśle

  • udział produkcji sprzedanej wyrobów nowych i zmodernizowanych w produkcji sprzedanej w przemyśle

  • liczba parków technologicznych, centrów transferu technologii oraz centrów przedsiębiorczości i innowacji

  • ilość firm działających w ramach parków technologicznych

  • liczba grup producenckich

  • struktura produkcji rolnej, użytkowanie gruntów

  • ilość gospodarstw agroturystycznych

PRIORYTET F:

POPRAWA JAKOŚCI ŚRODOWISKA PRZYRODNICZEGO 
I KULTUROWEGO 
W TYM ZWIĘKSZENIE ATRAKCYJNOŚCI 
TERENU

  • ilość oczyszczalni ścieków przemysłowych 

  • ilość komunalnych oczyszczalni ścieków, w tym % oczyszczalni biologicznych

  • wielkość odprowadzonych ścieków komunalnych i przemysłowych wymagających oczyszczenia w hm3 , w tym oczyszczonych

  • % ludności obsługiwanej przez oczyszczalnie ścieków,

  • długość sieci kanalizacyjnej

  • długość sieci wodociągowej

  • wielkość odpadów wytworzonych w ciągu roku w tys. ton, w tym niebezpiecznych

  • % odpadów unieszkodliwionych

  • % odpadów wykorzystanych

  • emisja zanieczyszczeń pyłowych  w tys. ton

  • emisja zanieczyszczeń gazowych w tys. ton

  • liczba zakładów szczególne uciążliwych wyposażonych w urządzenia do redukcji zanieczyszczeń

  • powierzchnia gruntów zdegradowanych i zdewastowanych w ha

  • % udział powierzchni  zagospodarowanej rolniczo, w tym na cele leśne (dot. terenów zdewastowanych i zdegradowanych)

  • ilość stacji GPS-

3. Ramowe procedury dotyczące uruchomienia i obiegu przepływów finansowych z budżetu państwa

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2000 r. w sprawie przyjęcia programu wsparcia na lata 2001-2002 zobowiązuje Zarząd Województwa do przedstawienia opisu proponowanych procedur dotyczących uruchamiania i obiegu przepływów finansowych (§10 ust.2 pkt. 7 ppkt. d). Proponowane rozwiązania w wyżej wymienionym zakresie muszą być jednocześnie zgodne z przepisami programu wsparcia, a nadto mają zapewnić przejrzystość przepływu pieniądza.

Rozporządzenie nie zawiera przepisów, które jasno wskazałyby wytyczne dla konstruowania takich procedur, pozostaje jedynie dokonanie wykładni systemowej oraz ewentualnie korzystanie z dotychczasowej praktyki. Jedynym ograniczeniem jest wspomniana już wcześniej zgodność z prawem (programem wsparcia) oraz wymóg przejrzystości przepływów.

Ważnym z punktu widzenia przepływów finansowych jest również fakt, iż w realizację zadań z zakresu rozwoju regionalnego włączone są bezpośrednio nie tylko samorządy województw, ale także pozostałe jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty. § 9 Rozporządzenia wskazuje wyraźnie podmioty uprawnione, które wykonują zadania i otrzymują w tym celu środki. Rozporządzenie w § 12 pkt. 1 mówi także o dotacjach celowych dla jednostek samorządu terytorialnego na realizację zadań własnych. Koresponduje z tym przepis § 13 ust. 6 Rozporządzenia, który stanowi że po zawarciu kontraktu wojewódzkiego właściwy miejscowo wojewoda informuje podmioty uprawnione, których wykaz zawarty jest w kontrakcie, o ustalonych dla nich kwotach środków finansowych na realizację przyjętych przez nie zadań.

Rada Ministrów pozostawiła więc pewną dowolność w kreowaniu drogi przepływu pieniędzy, czekając tylko na propozycje ze strony samorządu województwa z odpowiednim uzasadnieniem.

Z pewnością środki finansowe z dotacji celowych muszą przejść przez budżet wojewody. Taki wniosek wypływa z przepisu § 24 ust. 2, który stanowi, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości polegających w szczególności na wykorzystaniu przez podmiot uprawniony środków z budżetu państwa niezgodnie z ich przeznaczeniem lub z treścią kontraktu województwa, właściwy miejscowo wojewoda informuje niezwłocznie Zarząd Województwa i żąda natychmiastowego zwrotu do budżetu wojewody całości lub części środków finansowych przekazanych temu podmiotowi z budżetu państwa na realizację przyjętego przez niego zadania i nie przekazuje pozostałych rat dotacji. Tak więc w przypadku gdyby środki nie były w dyspozycji wojewody, nie było by mowy o uprawnieniach tego typu. Ponadto należy wziąć pod uwagę odpowiednie przepisy ustawy o zasadach wspierania rozwoju regionalnego. Art.25 ust.1 stanowi, że dofinansowanie dla jednostek samorządu terytorialnego wykonujących zadania uwzględnione w kontrakcie, a za ich pośrednictwem – również dla innych podmiotów uprawnionych – udzielane jest ze środków budżetu państwa na warunkach określonych w ustawie z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, a środki finansowe przekazywane są tym jednostkom przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych za pośrednictwem wojewodów w terminach i na zasadach określonych w kontrakcie.

Biorąc pod uwagę analizę omówionych wyżej przepisów możliwe są dwa - zaprezentowane niżej - modele przepływu środków:

  1. ministerstwo – wojewoda – jednostka realizująca zadanie, z udziałem samorządu województwa w roli organu koordynującego i kontrolnego.

  2. ministerstwo – wojewoda – samorząd województwa – jednostka realizująca zadanie.

Drugi model jest korzystniejszy, głównie z punktu widzenia szeregu uprawnień kontrolnych, które posiada samorząd województwa we wszystkich etapach realizacji programu wsparcia. Co prawda, teoretycznie wydłuża to drogę obiegu pieniądza, ale w praktyce, przy obecnym poziomie zaawansowania systemów informatycznych w bankach – wydłużenie będzie niezauważalne.

Model pierwszy jest znacznie bardziej skomplikowany pod względem organizacji. Trudno uznać również za racjonalne przepływy pieniędzy na rozwój regionalny poza budżetami samych województw.